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美國調整“發展中國家名單”的來龍去脈及其影響

2020年02月25日 11:01來源:天天黃金
責任編輯:第一黃金網
摘要
2月10日,美國貿易代表辦公室(USTR)發表公告,取消了多個經濟體享受的“發展中國家地位”,引起人們普遍關注。美國為何

  2月10日,美國貿易代表辦公室(USTR)發表公告,取消了多個經濟體享受的“發展中國家地位”,引起人們普遍關注。美國為何有此舉動,對中國有沒有影響?本期專欄擬將其放到WTO“特殊與差別待遇”原則的背景下,說明美國此舉的來龍去脈及其可能影響。
  
  一、WTO“特殊與差別待遇”原則
  
  經由關貿總協定演變而來的WTO,旨在要求成員國開放市場,削減關稅和其他貿易壁壘,實現平等互惠和公平交易。為此,WTO一方面要求成員國降低關稅水平,另一方面禁止成員國針對特定企業或行業,提供專向性(specificity)補貼。
  
  但是,在全球各國經濟差距巨大的情況下,要求成員國遵循同一個關稅和其他貿易壁壘標準,顯然是不現實的。這種形式上的平等(對等)要求,只能導致事實上的兩極分化,或者將絕大多數發展中國家排除在全球化之外。為此,關稅總協定不得不做出妥協,1955年修訂GATT1947第18條時,承認發展中國家成員可以靈活履行義務。
  
  經過發展中國家成員國爭取,1966年GATT確立了非互惠原則,即發達國家同意對發展中成員國實行非對等的關稅減讓,幫助其產業發展。1979年東京回合談判,GATT通過一項“授權協議”,規定締約方可以不必遵守最惠國待遇原則,給予發展中國家“特殊和差別待遇”(Special and differential treatment,簡稱S&D)。
  
  從這個角度來說,S&D待遇原則是平等互惠(最惠國原則)的一個例外或補充,是為了彌補發展中國家和發達國家國家差距,而建議發達國家給予發展中國家的一種貿易優惠。當然,這個條款是授權性質的,不具有強制性。
  
  1994年關稅和貿易總協定,擴大了S&D條款的數量和適用范圍,從貨物貿易協定擴展到《服務貿易總協定》《與貿易有關的知識產權協定》《關于爭端解決規則和程序的諒解》等。這些精神和規定都被納入WTO,成為S&D待遇的核心支撐。
  
  廣義來說,根據特殊與差別待遇原則,WTO發達國家應該為發展中國家提供優惠市場準入、技術援助,盡力履行對發展中國家有利的條款;發展中國家在履行承諾時擁有一定的政策靈活性,履行協定時擁有過渡期,特殊情況下還可以采取例外措施,維護本國產業利益。
  
  具體到可申訴補貼領域,《補貼與反補貼措施協定》第27條第7、8、9款規定,發達國家應允許發展中成員國較高的補貼額度。第27條10款規定,對原產于發展中國家成員的產品而進行的任何補貼調查,應在有關當局確認以下情況后應立即終止:第一,對有關產品的總體補貼未超過其單位價值的2%;第二,受補貼的產品占進口成員國同類產品進口量的4%以下。
  
  對于最不發達成員國和地區,WTO協議規定了更加寬松的義務和更加優惠的待遇。
  
  二、美國1998版貿易對象分級
  
  對于WTO的S&D待遇,歐美發達國家都是基本承認的。1994年12月,美國國會批準GATT烏拉圭回合談判中的馬拉喀什協議,并經總統簽署后成為聯邦法律,意味著美國正式承認了S&D原則
  
  但是,WTO并沒有明確定義“發展中國家”標準,主要依據各國成員國或地區自行申報。這樣一來,發達國家自然難以認同。美國貿易代表辦公室遂自行確定分類標準。經過幾次修訂,1998年美國貿易代表辦公室頒布了一份暫行最終規定(interim final rule),區分了三種不同的貿易對象國和地區:最不發達國家和地區、發展中國家和地區、發達國家和地區。
  
  美國1998年版發展中國家名單包括42個國家,最不發達國家名單包括45個國家(含人均GNP低于1000美元的國家),發達國家名單包括36個國家和地區。從發達國家/地區名單來看,中國香港、中國澳門、韓國、新加坡、土耳其都名列其中,這意味著他們從1998年開始,便沒有享受美國S&D待遇。韓國、新加坡和土耳其長期以來享有的,只是WTO發展中國家身份。
  
  1998年,中國尚未加入WTO,所以不在美國貿易代表辦公室確定的任何名單之內。后來中國加入WTO,始終未享受美國S&D待遇,實際上等于遵守了發達國家標準。
  
  三種不同等級的國家,分別享受美國不同的貿易優惠標準。最不發達國家享受“補貼金額微量標準為3%”和“進口數量忽略不計標準4%”優惠,發展中國家享受“補貼金額微量標準為2%”和“進口數量忽略不計標準4%”的優惠,發達國家則按照平等互惠原則,按照“補貼金額微量標準1%”和“進口數量忽略不計標準3%”向美國出口產品。
  
  這里的補貼金額微量標準(De Minimis Thresholds),指的是進口產品受補貼金額(從價)占該產品價值的比例;進口數量忽略不計標準(Negligible Import Volumes),指單一被調查國進口數量占調查國同類進口總量的比例。美國當時這份規定,基本吻合WTO《補貼與反補貼措施協定》第27條的S&D相關精神。
  
  從上述分級可以看出,對于WTO成員國來說,被美國界定為什么等級的國家至關重要。發展中國家能夠享受一定額度的貿易優惠,最不發達國家享受的額度更大,而發達國家只能與美國進行“對等貿易”。
  
  三、特朗普政府的改革要求
  
  不知為什么,美國政府從1998年以后,始終沒有再對貿易對象名單進行調整。或許,小布什政府時期國力鼎盛,不在乎這點妥協;抑或奧巴馬政府時期國力雖然下降,但是不覺得這點妥協是關鍵。
  
  2016年特朗普上臺后,卻將這個問題提上了頭號日程。他一直抨擊WTO規則不公平,認為美國對其他成員國付出太多,而其他成員國并沒有給予美國“對等”待遇。2017年12月,WTO在布宜諾斯艾利斯召開部長級會議時,美國代表便醞釀一項提案,推動WTO進行改革。
  
  2019年2月18日,美國代表公布了理事會決議草案,提議WTO修改S&D待遇條款僅適用于最不發達國家。由于中國、印度等成員國反對,美國提議未能獲得通過。
  
  特朗普政府眼看WTO改革不成,便向巴西、土耳其、印度、韓國等成員國施壓,試圖各個擊破。3月19日,巴西政府率先認輸,同意放棄S&D待遇;土耳其和印度頑強堅持,被美國分別于5月16日和31日宣布取消S&D待遇(土耳其名列美國1998年發達國家名單,按理說早已經不能享受S&D待遇,不知美國為何有此表示)。
  
  2019年7月,特朗普命令貿易代表辦公室重新評估發展中國家規則,表示如果未能取得進展,將在90天以內通過實力解決。9月18日,新加坡頂不住壓力,承諾以后參加WTO談判,不使用發展中國家身份;10月25日,韓國宣布同樣不再以發展中國家身份參加WTO談判。
  
  由此可見,特朗普自從上任以來,便將取消多數WTO成員國的“發展中國家地位”,作為解決貿易逆差的重要手段。今年2月10日美國貿易代表辦公室公布的聲明,不過是在推動WTO改革無果之后,用國內法強行改變WTO規則的一種嘗試。
  
  四、美國2020版貿易對象分級
  
  美國貿易代表辦公室2月10日公告,主要是引用WTO反補貼協定的S&D待遇規定,再依據美國法源,修訂S&D適用待遇和范圍,并調整發展中國家和最不發達國家名單。
  
  在S&D適用待遇方面,美國貿易代表辦公室取消了原來的區分,將發展中國家和最不發達國家S&D待遇合并,統一適用“補貼金額微量標準2%”和“進口數量忽略不計標準4%”。這等于降低了最不發達國家產品能夠享受的政府補貼額度。
  
  在適用范圍方面,美國貿易代表辦公室依據多套標準,確定了一份新的發展中國家和最不發達國家名單,不在此范圍之內的,自動歸入發達國家行列,不能享受S&D待遇。
  
  美國1998年版名單將占全球貿易份額在2%以下的國家,視為發展中國家,2020年版則改為只要占比達到0.5%以上,便不再被視為發展中國家。據此,巴西、印度、印尼、馬來西亞、泰國及越南,被從發展中國家名單中剔除,不再適用2%微量補貼條款。
  
  已是或正在申請加入經合組織、歐盟(EU)、G20集團(G20)的國家,如保加利亞、羅馬尼亞、哥倫比亞、阿根廷、哥斯達黎加和南非,同樣被移出發展中國家名單。
  
  阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯共和國、摩爾多瓦、黑山、北馬其頓和烏克蘭等國,沒有在WTO談判中宣稱為發展中國家,亦不適用S&D待遇。
  
  排除上述國家,又增加若干新國家后,美國貿易辦公室2020年版發展中國家名單,由原來的42個減少為36個,主要分布在非洲、拉丁美洲、太平洋島嶼、東南亞和南亞。
  
  2020年版發展中國家名單沒有提到中國。按照反向排除原則,中國自動被歸入發達國家行列,適用“補貼金額微量標準1%”和“進口數量忽略不計標準3%”。
  
  五、完全失去方向的全球化
  
  從以上回顧可以看出,S&D待遇及其背后的WTO發展中國家地位,是一個全球性的貿易結構問題,反映了發達國家、新興國家、發展中國家和落后國家之間的整體性沖突,而不是單一國家之間的對抗。中美圍繞WTOS&D待遇進行的交鋒,只是其中一環。
  
  從中國角度來看,由于美國1998年版名單便將中國香港和澳門列入發達地區行列,對后來加入WTO的中國,又始終以發達國家標準來要求,美國此次調整發展中國家名單,不會對中國產品出口造成直接影響。
  
  直接受到影響的,是被移出發展中國家名單的經濟體,如阿根廷、巴西、智利、哥斯達黎加、哥倫比亞、烏拉圭、洪都拉斯、巴拿馬、馬來西亞、泰國、南非等。拉丁美洲是明顯的“重災區”。最不發達國家的“補貼金額微量標準”被提高了一個百分點,實際上也屬于受害者。
  
  特朗普政府應該非常清楚,此番調整不涉及對華貿易,不會對中國造成進一步的遏制。他們的真實意圖,應該是落實“美國優先”戰略,通過打造“對等貿易”格局,減少對外優惠,為美國爭取更多的貿易利潤。這對美國人民來說,當然是一種務實外交,但是對全球化來說,卻福禍難料。
  
  當美國帶頭“自行其是”時,WTO必定陷入停滯;當WTO運轉不暢時,全球化注定面臨動蕩,各個國家則又將經歷新一輪洗牌。動蕩和分化之后,世界會變成什么樣子,現在還是一個未知數。

 

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